Экономические причины развития некоммерческого сектора
12 октября в Высшей школе экономики прошло заседание научного семинара Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ, на котором с докладом выступила доцент кафедры экономической теории факультета экономики Пермского филиала ВШЭ Светлана Суслова.
Светлана Суслова представила доклад «Экономические теории формирования и развития некоммерческого сектора».
Сегодня существуют экономические, социологические, политологические теории некоммерческого сектора. Исследование проблем функционирования организаций третьего сектора с позиций разных наук создает «точки соприкосновения», например, взгляд на роль социального капитала в развитии гражданского общества. Вместе с тем целостная экономическая теория некоммерческого сектора, объясняющая причины его возникновения и факторы развития, пока не сложилась. Во многом это объясняется высокой степенью разнородности некоммерческих организаций (НКО) с точки зрения их целей и принципов функционирования.
Существующие экономические теории некоммерческого сектора можно условно разделить на теории поведения и теории роли некоммерческих организаций в экономике. В западной литературе сформировались два основных направления теорий неприбыльного сектора (теорий роли): теории спроса на продукты НКО и теории предложения на основе данной формы хозяйствования. В рамках этих теорий, по словам Светланы Сусловой, сформулированы преимущества представителей «третьего» сектора, позволяющие им участвовать в межсекторной конкуренции с государством и бизнесом.
При этом некоммерческое производство имеет, разумеется, свою специфику. НКО производят чистые и смешанные общественные блага, клубные блага (для своих членов), «доверительные» блага, merit goods (социально значимые блага), relational goods (блага, которые формируются в процессе взаимодействия, общения участников процесса производства).
К теориям спроса, объясняющим процессы создания и развития НКО можно отнести теорию рыночных провалов (контрактных провалов), теорию провалов государства, которой, в свою очередь, противопоставляется теория взаимозависимости. В определенных условиях НКО пользуются большим доверием, чем государство и бизнес, что является их конкурентным преимуществом. Если представители государственного сектора не в состоянии производить какие-то услуги и товары, относящиеся к коллективным и социально значимым благам, то их могут начать создавать НКО, роль государства при этом может сводиться к поддержке развития НКО.
Теории предложения — теория социального (некоммерческого) предпринимательства, теория субсидирования, теория контроля стейкхолдеров — объясняют появление и развитие НКО как проявления альтруизма граждан, стремящихся решать социальные проблемы.
С позиций теорий спроса некоммерческий сектор заполняет существующие лакуны, то есть фактически занимаются тем, чего не делают по тем или иным причинам бизнес и государство. С точки зрения теорий предложения общество выбирает, где и как лучше производить коллективные блага и социальные услуги: в госсекторе, в бизнесе или в некоммерческом секторе. При этом НКО могут и не выдерживать конкуренции, то есть при определенных условиях работать хуже государства или бизнеса (теория «трех провалов»).
Особенностью развития отечественного неприбыльного сектора является влияние множества дополнительных факторов, прежде всего институциональных, которые накладывают существенные ограничения на действие традиционных теорий. В частности, к факторам, ограничивающим спрос на услуги российского некоммерческого сектора можно отнести низкий уровень осведомленности о некоммерческих организациях как форме хозяйствования и об их деятельности. Согласно некоторым опросам, около 50 процентов россиян не знают об НКО ничего, высок и процент тех, кто не имеет представления о том, чем конкретно занимаются эти организации. Например, многие из наших сограждан не осознают, что негосударственные образовательные учреждения, товарищества собственников жилья (ТСЖ) — это некоммерческие организации.
По мнению докладчика, среди факторов, ограничивающих предложение услуг в некоммерческом секторе, — издержки по созданию НКО (за последнее время они выросли), по привлечению средств (проблема обострилась после «ухода» из России различных зарубежных НКО), издержки, связанные с ужесточением режима регулирования деятельности НКО со стороны органов власти.
Таким образом, предварительный анализ ситуации позволяет утверждать, что в России наблюдается низкий спрос и серьезные ограничения в предложении на услуги НКО. Этот вывод привел Светлану Суслову к формулировке гипотезы: развитие некоммерческого сектора идет в нашей стране главным образом в рамках теорий предложения — социального предпринимательства и контроля стейкхолдеров.
В целях подтверждения или опровержения гипотезы был проведен корреляционно-регрессионный анализ, в процессе которого исследовались взаимосвязи между количеством неприбыльных организаций и основными экономическими показателями в российских регионах. Размеры некоммерческого сектора в субъектах РФ (количество НКО на 10 тысяч человек) существенно отличаются: этот показатель варьируется от 6 до 48. При этом в первой половине 2008 года наблюдалось резкое сокращение числа зарегистрированных организаций, что является, по мнению Светланы Сусловой, следствием ужесточения законодательства и проведения органами власти масштабных проверок организаций некоммерческого сектора.
Полученные результаты со большой вероятностью позволяют предположить, прежде всего, положительную зависимость между размерами некоммерческого сектора и таким фактором предложения как уровень занятости. При этом показатели спроса — уровень бедности и этническое разнообразие практически не влияют на количество НКО. По словам, Светланы Сусловой, стало очевидно, что есть и дополнительные факторы, которые следует учитывать в дальнейшем, например, наличие в регионах инфраструктуры некоммерческого сектора (ресурсных центров), а также характер отношений НКО с местными властями.
Одна из проблем, с которой столкнулись исследователи, — большая разнородность организаций некоммерческого сектора. Так, ТСЖ, объединения садоводов и огородников — это формы экономической самоорганизации, чьи принципы деятельности существенно отличаются от принципов организаций, составляющих «ядро» некоммерческого сектора (общественных объединений, ассоциаций, автономных некоммерческих организаций). Было бы полезно сравнить факторы развития этих НКО с другими некоммерческими организациями, а также с коммерческими компаниями. Общий же предварительный вывод, который можно сделать, таков: некоммерческий сектор в России существует в основном благодаря инициативе и активности отдельных граждан, формирующих предложение некоммерческого сектора. При этом спрос на услуги НКО в целом невелик.
После доклада развернулась оживленная дискуссия. По мнению профессора кафедры теории права и сравнительного правоведения ВШЭ Анастасии Тумановой, противопоставление теорий государственных провалов и взаимозависимости применительно к некоммерческому сектору несколько искусственно, ведь помимо названных в докладе факторов, на возникновение и развитие НКО влияют и другие. А сами некоммерческие организации часто возникают как раз там, где нет ни государства, ни бизнеса, где есть лакуны.
Светлана Суслова напомнила, что противопоставление этих теорий началось с исследований в рамках Проекта сравнительного анализа развития некоммерческого сектора Университета Джонса Хопкинса, Казалось бы, чем меньше государство тратит на производство общественных благ, тем больше должен быть некоммерческий сектор, призванный заполнить лакуны. Но во многих странах картина наблюдается иная: чем больше выделяется бюджетных средств на социальную сферу, тем больше некоммерческий сектор, так как значительная часть этих госсредств направляется поддержку неприбыльных организаций, работающих в этой сфере. Очевидно, что на первый план выходит такая причина роста числа НКО как создание государством благоприятных условий для их развития. Но у этого процесса есть оборотная сторона: тесное взаимодействие с органами власти в качестве подрядчиков в сфере социального обслуживания может приводить к бюрократизации НКО, а предоставляемые им преференции в ряде случаев могут быть использованы в корыстных целях.
Евгений Капогузов, заведующий кафедрой экономической теории и предпринимательства Омского государственного университета считает, что необходимо говорить не только о «трех провалах» — государства, рынка и некоммерческого сектора, — но и о «провалах общества», то есть о пассивности большинства граждан при решении социальных и экономических проблем. Светлана Суслова согласилась с этим, отметив, что одной из основных причин низкой активности российских граждан и, следовательно, недостаточного развития некоммерческого сектора является общественная инертность, сформировавшаяся в результате подавления государством общественной инициативы в течение многих десятилетий.
Владимира Беневоленского, ведущего научного сотрудника Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ, интересовал вопрос о работах отечественных ученых по данной проблематике. Светлана Суслова порекомендовала обратиться к работам Александра Аузана — признанного авторитета в этой области, Виталия Тамбовцева и некоторых других. Из числа учебной литературы был отмечен учебник Т. Юрьевой «Экономика некоммерческих организаций». Но, заметила докладчик, отечественные исследователи некоммерческого сектора, как правило, занимаются отдельными его сегментами, а в целом обобщающих работ по экономической теории некоммерческого сектора немного.
Рассказывая о планах по исследованию факторов развития отечественного некоммерческого сектора, Светлана Суслова сообщила, что модель будет совершенствоваться с учетом и других экономических и социальных факторов. При этом различные по своим функциям НКО будут изучаться в отдельности. В этом, кстати, одна из больших сложностей. По словам директора Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ Ирины Мерсияновой, «классификации по видам деятельности НКО есть, но они не учитываются ни Минюстом, ни Росстатом. Одна и та же НКО может оказаться в разных группах одновременно».
В связи с этим возник и вопрос о том, насколько можно доверять данным Единого реестра юридических лиц о количестве НКО. «Мы хорошо понимаем, что этот показатель уязвим. Многих НКО уже нет или они находятся в «спящем» состоянии», — сообщила С. Суслова. По мнению Олега Казакова, директора научно-исследовательской лаборатории некоммерческого сектора, количество НКО — еще и крайне неустойчивый показатель. В такой ситуации, может быть, имеет смысл использовать данные о средствах НКО.
Один из ведущих российских специалистов в области экономики некоммерческого сектора, заведующий лабораторией институционального анализа экономического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова Виталий Тамбовцев оценил представленный доклад как «полезный» и согласился, что единственно возможной теорией, объясняющей, как и почему развиваются НКО, является теория предложения. Однако эксперт сделал и несколько теоретических, методологических замечаний. По его мнению, «выбирает всегда не общество, а человек, индивид». Поэтому использование таких понятий, как «общественное настроение», «общественный выбор», значение которых не всегда ясно, может увести исследователя далеко от проблемы.
Также не совсем удачен термин «провал» применительно к деятельности государства, бизнеса или некоммерческого сектора. По словам Виталия Тамбовцева, если открывать консервную банку микроскопом, то должен, по логике, получиться «провал микроскопа». Видимо, здесь вопрос в механизмах координации, которые используются во взаимодействии государства, бизнеса и общества. Кроме того, возникает вопрос неформальных организаций, которые не попадают в статистику. Если их не учитывать в исследовании, то результаты будут неверными. В то же время нерешенной остается задача, как их считать. Одним из выходов в подобной ситуации, по мнению Виталия Тамбовцева, может быть детализация объекта исследования. Например, имеет смысл разграничить незамкнутые и замкнутые НКО.
Итог обсуждению подвела Ирина Мерсиянова. По ее мнению, получилась «интересная и содержательная дискуссия экономистов». «Хорошо, что в таких обсуждениях формируется сетевое сообщество людей, занимающихся исследованием гражданского общества и некоммерческого сектора. Но из высказанных суждений становится понятно, что проблема явно требует междисциплинарного подхода — сочетания экономики, социологии, политологии и других наук», — сказала директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ.